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重庆市水上交通安全管理条例解读

2013年10月11日重庆市政府网 【字体:

  一、修订必要性
  我市拥有得天独厚的水运自然条件,自古以来是我国的黄金水道,现有长江、嘉陵江、乌江等193条航道,通航总里程达4451.05公里(含交通运输部直接管理的长江干线航道679公里)。适逢《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》(国发〔2011〕2号)将内河水运发展上升为国家战略,重庆的水运发展面临前所未有的机遇,与此同时对重庆市的水上交通安全管理提出了新的挑战。
  我市现目前有船区县(自治县) 40个,有船乡镇413个,安全管理工作点多、线长、面广。各类船舶、设施(渔船除外)共10000余艘,安全技术状况参差不齐,安全管理难度极大。
  《重庆市水上交通安全管理条例》(以下简称《水安条例》)自2001年5月经市人大常委修订实施以来,对切实加强我市水上交通安全管理,不断稳定水上交通安全形势,促进我市水运和地方经济发展发挥了十分重要的作用。但《水安条例》修订实施十年来,管理实践中出现了很多新情况、新问题,已不能适应新形势下我市水上交通安全管理的需要,对《水安条例》的进一步修订迫在眉睫,主要有以下几个方面的问题:
  (一)与上位法冲突明显。国务院2002年8月1日重新颁布了行政法规《中华人民共和国内河交通安全管理条例》,是在《水安条例》2001年修订之后颁布的,同时2007年3月又颁布了行政法规《中华人民共和国船员条例》,因此《水安条例》同该两部上位法相冲突的地方较多,例如在行政处罚规定等方面的冲突非常明显。
  (二)与相关规章衔接不够。近十年来国务院交通主管部门颁布或修订的内河交通安全管理规章,包括船舶载运危险货物安全监督、船舶配员规则、船员管理、事故调查、船舶签证、船舶污染防治等方面,是目前水上交通安全管理的经验总结,是行业管理的主要依据,《水安条例》的规定很多方面与这些规章不一致。
  (三)不适应目前安全生产和安全管理的新形势。《水安条例》2001年修订后已近十年,我市安全生产和安全管理的形势,如三峡库区形成后管理对象与船舶航行条件等都发生了显著变化。同时先进的科学技术手段用于水上交通安全监管也要求我们将其用法规规定为制度,因此,为加强我市水上交通安全管理,维护水上交通秩序,保障人身和财产安全,促进“平安重庆”和“畅通重庆”的建设,适时修订《水安条例》已十分必要。
  此次修订历时近一年的时间,在市人大、市政府、市交委的关心和支持下得以顺利出台。
  二、修订重点内容
  法制的健全和完备固然十分重要,但最关键的还是执行要到位,《水安条例》修订完成之后,下一步重要的就是贯彻执行,而且要贯彻执行准确到位,对我们港航管理机构的领导干部提出了更高的要求,首先我们对法规的理解要到位,其次,宣传要到位。因此,我们要特别关注以下几个方面的内容:
  (一)安全管理职责分工更清楚、明确。新修订的《水安条例》在第一章总则中第四条至第七条用了大量的篇幅对各相关部门的水上交通安全管理职责进行了详细的划分与明确,可见这不仅是多年来水上交通安全管理交叉地带职责分工不明导致安全管理难度大提出的迫切要求,也是日益重要的水上交通安全监督管理的需要,总则主要是对市、区县政府,乡(镇)人民政府、街道办事处,交通行政主管部门,海事管理机构,渔业行政主管部门及其他相关部门,水库、城市园林等非通航水域的管理机构,在水上交通安全管理职责上进行了明确的职责划分。特别是对于非通航水域的水上交通安全管理,早在2005年就有中央编办和重庆市编委对职责分工问题进行了明确,此次作为地方性法规的《水安条例》将其写入其中,并进一步明确了职责内容。各单位要做好与各相关部门、管理机构的沟通工作,强化他们对职责分工的认识,提高责任意识。
  (二)船舶所有人、经营人与船员的责任更明确。第六条、第九条对船舶所有人、经营人的安全职责更进一步细化,从建立内部安全监督制度,到对船员的管理,从安全生产和劳动保护措施的完善,到建立应急救援机制以及水上交通事故报告制度,加强了安全生产第一责任人船舶所有人、经营人的职责。第十三条、第十四条、第十五条强化对船员的管理,从船员准入资格、专业培训到违法行为记分制度,从规范船员驾驶行为到禁止船员饮酒驾驶,都提出了更高的要求。第六章法律责任区分了船舶所有人、经营人与船员的责任,加大了对船员的违法行为纠正力度。例如对未按规定使用GPS等助航设备的,船舶所有人要承担法律责任,船员也要承担法律责任。
  (三)将实践中执行效果较好的行政措施和管理经验按照立法规则上升为地方性法规。如第十七条、第四十条规定船舶应当依照规定配备、使用GPS等通讯、助航设备和视频设施,如果未按规定配备、使用的,船舶所有人、经营人与船员都要分别承担相应的法律责任,这是对我们管理经验的制度化,也是科技兴安战略成果法制化的体现。同时第三十六条提高了GPS等技术监控记录资料在行政管理过程中的证据作用,明确规定该类技术监控资料可以作为海事管理机构处理违法行为的依据,这是对我们水上交通执法取证难的问题的又一次突破,我们的执法手段更多了,但同时我们要注意的是在实施技术监控的时候,一定要设立标识,明确告知管理相对人被监控的区域,如果没有标识,这个监控资料将被视为违法取证,不能作为处理违法行为的依据。除此以外,第四十六条也是我们水上交通管理经验的制度化,对发生水上交通事故并负主要责任以上责任的船舶,存在严重安全隐患的,可责令停航整顿。对一年内发生两起重大及以上事故的,可责令停业整顿。这是对我们传统的安全管理手段的丰富和深化,进一步加大了对具有严重安全隐患的船舶和船舶企业的管理力度。
  (四)将管理中安全隐患较大、迫切需要制度化的问题写入《水安条例》,如餐饮船舶除符合一般船舶的航行条件以外,对餐饮船舶必须具备的特定条件在《水安条例》中进行了明确,第十条规定,对餐饮船舶要规划管理,要经过通航安全评估,要在港航管理机构规定的停泊区域停泊,必须具备特定的安全技术条件,并不得污染通航水域水体。又如为了特别保护学生的生命安全,针对载运学生上学放学的船舶,第十二条特别规定这类船舶必须配备儿童救生衣和相应的救生浮具,强调船员督促学生穿着救生衣的职责。如对货船、渔船、乡镇自用船载客的问题依据国务院《内安条例》,增加了对船员的罚款,并且罚款幅度结合了重庆市水上交通管理的实际情况,提高了可执行性。
  (五)与《内安条例》相比,本次修订的《水安条例》的法律责任幅度上限有所降低。十年来的管理实践,我们发现按照国务院《内安条例》的某些法律责任规则,我们地方的实际管理中,有些措施在某些管理相对人身上根本无法执行,不利于对违法行为的查处和纠正,也不利于树立法律的权威。例如刚才提到的对于乡镇自用船私载旅客,《内安条例》对船舶所有人的罚款幅度在一万以上二万以下,我们有些乡镇自用船本身的价值还达不到这个数额。本次修订的《水安条例》在这个问题上进行了适度调整,一方面加大了对船员的监管力度,并将对船员的罚款控制在一个合适的幅度内,即提高了对处罚措施的执行力,相应地也增强了对船员违规载客的警示作用。这也是我们本次修订的《水安条例》的一个重要特征。
  三、运用新法规要注意的问题
  我们重庆市的水上交通安全执法,有三个重要的法规依据,一个是行政法规《中华人民共和国内河交通安全管理条例》,一个是地方性法规,就是本次修订的《重庆市水上交通安全管理条例》,还有一个地方政府规章《重庆市乡镇船舶安全管理办法》。(当然还有很多交通部制定的部门规章)它们三者都是我们的行政管理和行政执法的依据,三者的关系是行政法规的效力高于地方性法规,地方性法规效力高于地方政府规章,本身在立法的时候,立法机关就会按照这个原则来处理它们之间的冲突,保持上位法与下位法之间的衔接。所以本次《水安条例》在修订的时候也是本着“不重复”的原则,行政法规《内安条例》中已经有的内容,我们就不在《水安条例》中重复,执法的时候可以直接适用《内安条例》的规定,这是一个法律常识,为什么在此强调,因为曾经有基层执法人员产生这样的错觉:“我们地方执法只适用地方的法规”。本次《水安条例》也对《内安条例》中没有明确的规则,结合地方实际情况进行了补充、完善,二者共同构成了水上交通法规体系的一部分,都是我们的执法依据。
  同时我还想强调《水安条例》修订之后,地方政府规章《重庆市乡镇船舶安全管理办法 》仍然继续有效,如果二者在某些制度上规定不一致,按照法律适用原则,优先适用地方性法规《水安条例》,《水安条例》没有规定的,仍然适用《重庆市乡镇船舶安全管理办法》。
  我们作为具体的管理机构,在适用法律法规依据的时候,只要是规章以上的法律法规,就可以按照法律法规的效力层级放心地适用。因为按照行政诉讼法的原则“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。”


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